La experiencia de los Fondos Soberanos en el mundo: una guía para su diseño

Colaboración especial:

Por Andrew Bauer, Economic Analyst, Natural Resource Governance Institute (NRGI)

Desde el año 2000, más de 30 gobiernos de países ricos en petróleo, gas o minerales han creado fondos soberanos. Desde gobiernos nacionales en Colombia y Mongolia hasta gobiernos subnacionales como Dakota del Norte en los Estados Unidos, políticos de estos países han acordado reservar una porción de la riqueza proveniente de la extracción de recursos naturales e invertirla en activos en el extranjero.

México no es una excepción. La reforma constitucional aprobada en diciembre del año pasado creó el Fondo Mexicano para la Estabilización y el Desarrollo. Su objetivo declarado es “recibir, administrar y distribuir los ingresos derivados de las asignaciones y contratos” por la explotación de hidrocarburos, como gas y petróleo. Ahora, el Congreso discute la legislación secundaria que especificará las funciones del Fondo.

Por desgracia, la experiencia internacional con este tipo de fondos no ha sido siempre positiva. El Natural Resource Governance Institute y la Universidad de Columbia realizaron un estudio detallado de 22 fondos soberanos en 18 regiones. Su análisis permitió identificar que, contrario a lo que se pudiera esperar, son pocos los fondos que están cumpliendo con los objetivos comúnmente planteados:

• Mitigar los efectos negativos por la volatilidad en los precios e ingresos por petróleo, gas o cualquier otro mineral, en los presupuestos gubernamentales.
• Ahorrar recursos obtenidos para las generaciones futuras.
• Destinar los recursos obtenidos a proyectos específicos de desarrollo.
• Contribuir a mitigar los efectos del “Síndrome holandés”.
• Evitar la apropiación indebida de los recursos obtenidos mediante un mayor escrutinio.

Los fondos con experiencias positivas (como los Fondos Chilenos para la Estabilización Económica y Social y para la Reserva de Pensiones, el Fondo Gubernamental de Pensiones Global de Noruega, o el Fondo Permanente de Minerales de Wyoming) operan bajo estrictas reglas y políticas, y son administrados por instituciones sujetas a escrutinio. La mayoría de estos son monitoreadas por múltiples organismos como el parlamento o el congreso, consejos de supervisión, contralorías e incluso por grupos independientes compuestos por ciudadanos.

El reporte completo puede ser consultado a través del sitio web del Natural Resource Fund Governance (próximamente disponible en español).

Lamentablemente, la mayoría de los otros fondos analizados no están cumpliendo con los objetivos planteados o, todavía peor, se han convertido en fuentes de clientelismo o corrupción. Algunas historias han llegado a ser escandalosas como:

• La Autoridad de Inversiones de Libia invertía en fondos opacos operados por amigos o aliados del régimen, pagando cuotas excesivas por su operación y llegando a perder más de 1 mil millones de dólares por inversiones de alto riesgo durante la crisis financiera global.
• La Autoridad de Inversiones de Kuwait perdió aproximadamente 5 mil millones de dólares en inversiones fallidas en España durante la década de los ochenta y noventa, en gran medida por la falta de controles internos o supervisión.
• El gobierno de Rusia ha saqueado casi 10 mil millones de dólares del Fondo Nacional de Riqueza (un fondo de pensiones financiado por los ingresos petroleros) desde 2009 hasta 2013.

En términos del análisis del desempeño de estos fondos, se identifica que es más difícil evaluar fondos cuando éstos no están cumpliendo los objetivos macroeconómicos para los cuáles fueron establecidos, o cuando son demasiado opacos para ser examinados. Tal es el caso del Fondo Estatal de Azerbaiyán y el Fondo de Patrimonio y Estabilización de Trinidad y Tobago, que no han conseguido estabilizar el gasto; o los Fondos de Brunei y Guinea Ecuatorial, cuyas reglas de operación y funcionamiento no son claras. El establecimiento de este tipo de fondos permiten plantear preguntas de por qué estos mecanismos y con qué fin, fueron creados.

Los fondos soberanos pueden ser útiles, solamente si se cumplen dos condiciones previas:

1. Que la normatividad adecuada se encuentre establecida en leyes y reglamentos;
2. Que se establezcan mecanismos de vigilancia que cuenten con un amplio consenso para asegurar que se cumpla la normatividad establecida.

En específico  es importante que la normatividad contemple:

Reglas claras sobre depósitos y retiros del fondo: esto determina el tiempo, la cantidad y condiciones de los ingresos y egresos del fondo. Las reglas deben ser lo suficientemente estrictas para limitar el gasto público, pero también lo suficientemente flexibles para soportar presiones políticas para gastar más. En Angola, Azerbaiyán, Irán y Rusia, los fondos soberanos han sido utilizados como presupuestos secundarios, volviéndose fuentes de clientelismo o financiando inversiones con fines políticos de los operadores del fondo. 

Límites a los riesgos en inversiones: los fondos soberanos poseen activos para mejorar la situación macroeconómica o para su resguardo. Por ello, no se debe permitir a los gobiernos  jugar con estos fondos y sus carteras de inversiones deben reflejar el propósito para el que fueron creados. Estos deben prohibir explícitamente la inversión en determinados activos de alto riesgo, como bonos basura. Los gobiernos también deben controlar los conflictos de interés y establecer directrices claras para la inversión. Donde hay una supervisión inadecuada y las reglas no son claras, a menudo es demasiado fácil para los gestores de las fondo invertir con aliados políticos, familiares o amigos.

En la actualidad, el proyecto de Ley del Fondo Mexicano del Petróleo no limita las inversiones de riesgo en ninguna forma y no prohíbe los conflictos de intereses.

Estructura institucional: Debe haber una clara división de responsabilidades entre el poder legislativo, el presidente, el gestor de la política de inversión, el banco central y los gestores externos para ayudar al fondo de a cumplir sus objetivos y evitar la corrupción. Sobre este rubro, se ha logrado identificar que el proyecto de Ley del Fondo Mexicano del Petróleo es muy detallado al respecto.

Transparencia: las obligaciones de transparencia y apertura del fondo deben ser legisladas. Sólo con base en información adecuada y verificable, instituciones y actores como los parlamentos, los medios de comunicación y las organizaciones de la sociedad civil pueden realizar funciones de supervisión. El Fondo Permanente de Alaska (EE.UU.) es un ejemplo de apertura y transparencia. Su modelo ha contribuido a reducir los conflictos sobre la gestión y distribución de los recursos petroleros de Alaska.

En contraste, el proyecto de Ley del Fondo Mexicano del Petróleo a pesar de estar sujeta a las disposiciones legales en materia de acceso a la información, requiere mayor especificación y detalle sobre aquella información que debe ser divulgada proactivamente, en especial aquella correspondiente a los informes y auditorías.

Monitoreo y vigilancia independiente: Aún en la presencia de las mejores reglas para la operación de un fondo soberano,éstas pueden ser no cumplidas a menos de que exista a priori un consenso sobre ellas y una supervisión ex post eficaz e independiente del fondo. Las reglas establecidas solamente entre los gobiernos y los especialistas no son propensas a sobrevivir a transiciones políticas o incluso a presiones políticas para cambiarlas.

Asimismo, la presencia de mecanismos de supervisión “con dientes” son igual de importantes que el conjunto de reglas. Ejemplo de esto pueden ser las auditorías externas y mecanismos de supervisión permanente del congreso, medios de comunicación y otros organismos, tal y como es el caso del Consejo de Supervisión del Fondo Noruego, que, más que componentes adicionales, son componentes esenciales para la gobernanza y éxito del fondo. Son de igual importancia los mecanismos de supervisión independiente ya que con ellos se puede verificar el cumplimiento de las reglas y fomentar una buena gestión financiera. También pueden desincentivar comportamientos incorrectos de los gestores o administradores del fondo mediante el uso de medidas punitivas que van desde el señalamiento público hasta multas o penas de prisión.

En lo que respecta al caso mexicano, con base en la revisión de la propuesta de Ley, se puede decir que si México quiere realmente tener un fondo que sirva para “fortalecer las finanzas nacionales con visión de largo plazo, en beneficio de las generaciones presentes y futuras de los mexicanos”, como señala la propuesta de legislación, entonces valdría la pena considerar mejorar los mecanismos de monitoreo previstos y construir un consenso nacional sobre las reglas del fondo.