Por Marco Fernández y Germán Loyola, publicado originalmente en Animal Político.

Hace dos semanas se nombró una pieza clave del Sistema Nacional Anticorrupción (SNA), pues el órgano de gobierno de la Secretaría Ejecutiva del SNA designó a Ricardo Salgado como el nuevo Secretario Técnico. Éste será el brazo técnico de la Comisión Ejecutiva[1], ya que se encargará de proveer los insumos necesarios para que se puedan evaluar y consolidar las distintas acciones que las instituciones del Estado mexicano realizan para prevenir y controlar la corrupción. Específicamente, dentro de sus responsabilidades destaca la de proponer a la Comisión Ejecutiva la metodología para la medición de indicadores de corrupción. Este tema merece un análisis de los esfuerzos que hasta ahora se han hecho en nuestro país y de las lecciones que se pueden desprender de discusiones similares en otras latitudes para tener medidas más robustas contra la corrupción.

Dentro de las mediciones de corrupción más emblemáticas realizadas en nuestro país están las que hacen el Instituto Nacional de Estadística y Geografía (INEGI), Transparencia Internacional (TI) y su capítulo en México, Transparencia Mexicana (TM). Desde 2001, TM se ha dado a la tarea de calcular, de manera bienal, el Índice Nacional de Corrupción y Buen Gobierno [2]. Posteriormente, en 2011 el INEGI comenzó a hacer estimaciones de corrupción, también de manera bienal, a través de la Encuesta Nacional de Calidad e Impacto Gubernamental (ENCIG[3]).

Estos esfuerzos se centran en recoger percepciones sobre el fenómeno de la corrupción, de la misma manera que lo hacen mediciones internacionales como el Índice de Percepción de la Corrupción de Transparencia Internacional. Desde la década de los noventa, se ha estado midiendo de forma periódica este índice, el cual observa la prevalencia de la corrupción en el sector público. En él se captura información de encuestas internacionales y evaluaciones sobre corrupción, que son generadas por organizaciones que se especializan en temas de gobernanza y ambiente de negocios, para cada uno de los países en los que se calcula dicho índice[4]. En el último reporte publicado en 2016, nuestro país, con 30 puntos de calificación, ocupó el lugar 123 de 176 países en los que se calculó el IPC[5]. De forma similar, las mediciones nacionales son consistentes con este panorama: hay una percepción mayoritaria entre la opinión pública de que las prácticas de corrupción son muy recurrentes en México, por lo que un número importante de ciudadanos reportan haber dado mordidas o tener conocidos que lo han hecho para acceder a diversos servicios públicos.

Aunque los índices de percepción pueden identificar qué tan grande es este fenómeno para la opinión pública, su utilidad es limitada para establecer con mayor precisión los orígenes de este problema y por ende, articular acciones para su solución.

En el ámbito internacional se ha buscado generar indicadores basados en elementos más objetivos y no sólo en juicios de expertos o de la opinión pública en general. Especialistas como Alina Mungiu-Pippidi, Mihaly Fazekas e Irina Doroftei, consideran que algunas de las principales limitaciones de los indicadores “tradicionales” de percepción son el rezago de las mediciones, que no reflejan transformaciones institucionales de los gobiernos para controlar la corrupción; la generalidad de la información que brindan, que impide su uso como una guía para implementar políticas de combate a la corrupción en áreas específicas, y finalmente, los límites a la comparabilidad de las mediciones en el tiempo y entre países por cambios sustantivos en su metodología de levantamiento a lo largo de los años.

En consecuencia, estos expertos, junto con sus equipos de investigadores[6] en la Hertie School of Governance en Berlín, la Universidad de Cambridge en Reino Unido, y la Universidad de Estudios Económicos de Bucarest, han desarrollado las siguientes propuestas de indicadores.

  • Índice de Integridad en el Sector Público IISP[7]

Este es un índice que agrupa varios indicadores y los resume en una medida que refleja el control de la corrupción a nivel país. Está compuesto por indicadores que recogen información de cada país sobre la independencia judicial; la cantidad de trámites necesarios para abrir y operar un negocio, así como su impacto en el comercio internacional; la transparencia presupuestaria; el acceso ciudadano al internet y su disponibilidad de las redes sociales; y la libertad de prensa.

Con el IISP, Mungiu-Pippidi y sus colegas buscan atender las limitaciones de los indicadores “tradicionales” de percepción, pues el índice se centra en identificar las áreas en las que el gobierno puede hacer cambios para atender el problema de corrupción.

  • Índice de Sobornos[8]

La corrupción es un problema que comúnmente se ve reflejado en el sector de las obras públicas, ya que la asignación de proyectos se presta a malas prácticas, tales como la entrega de sobornos para adquirir contratos. En respuesta a este tipo de actos se desarrolló en Rumania un índice que consiste en calcular el costo social que representan dichas transacciones. Este índice se enfoca en los proyectos de obra pública que se asignaron bajo tres situaciones: a) asignaciones derivadas de procesos sin competencia; b) asignaciones a un proveedor que tiene conexiones políticas[9]; c) y asignaciones a un proveedor al que se asignaron una cantidad desproporcionada de los proyectos que concursa una entidad.

En este indicador se recoge información sobre el monto de los proyectos, se identifican los propietarios de las empresas beneficiarias de los contratos asignados, la entidad contratante y el tipo de procedimiento para asignar el contrato, entre otras variables. Este índice sistematiza la información de los contratos públicos, cuya copia se obtiene mediante un sistema electrónico de compras públicas similar a Compranet (sistema de compras públicas del gobierno mexicano que establece los pasos a seguir para las adquisiciones, servicios u obra pública con el objetivo de garantizar a los participantes la certidumbre, transparencia y agilidad del proceso[10]). El índice se calcula como un porcentaje fijo del valor total de los contratos particulares que fueron asignados.

  • Índice de Riesgo de Corrupción (IRC)[11]

Otro ejemplo de índices para medir la corrupción en el sector público es el IRC. Este indicador sirve para identificar riesgos de corrupción en compras gubernamentales, particularmente durante el proceso de asignación de contratos. A diferencia del Índice de Sobornos, que también analiza las compras públicas para calcular el costo social de la corrupción, el IRC toma en consideración las condiciones de competencia a lo largo del proceso de compra, principalmente en tres etapas: 1) presentación de propuestas, 2) evaluación para la selección del ganador, e 3) implementación del proyecto.

El IRC sirve como un índice que permite identificar las etapas del proceso de compra con mayor riesgo de corrupción, lo que da oportunidad al gobierno para desarrollar e implementar intervenciones que ayuden a reducir esos riesgos. Para la construcción del IRC se utilizan datos sobre la difusión de la convocatoria, la existencia de modificaciones a la misma, los tiempos entre el anuncio y la firma del contrato, el tipo de procedimiento, el costo de participación y el número de participantes, entre otros. De manera similar al Índice de Sobornos, los datos para construir el IRC se obtienen de los contratos contenidos en un sistema transparente, público y accesible de todas las compras públicas. Para la definición de riesgos de corrupción se utilizaron criterios de competencia y transparencia de acuerdo con buenas prácticas internacionales.

Como los índices anteriores, el IRC es sensible a cambios en el tiempo, lo que posibilita la comparación entre periodos, y a su vez facilita su uso como una herramienta para el desarrollo de políticas públicas efectivas. Por ejemplo, con la información que genera el índice se puede cambiar el marco regulatorio de las etapas que presentan mayor IRC. También se puede evaluar si dicha modificación regulatoria tiene efectos positivos que se reflejan en un menor IRC.

Los tres índices descritos anteriormente utilizan información proveniente de distintas fuentes, tanto nacionales como internacionales. Por el tipo de información que requieren para su desarrollo se concluye que pueden ser replicados en nuestro país, aunque es preciso reconocer al menos dos retos para su cálculo.

El primer desafío se presenta para calcular el Índice de Integridad en el Sector Público. Se observa que los seis componentes que lo forman provienen de mediciones internacionales en las que se incluye a México. No obstante, es preciso mencionar que el componente sobre libertad de prensa se puede mejorar, pues se podría incluir información adicional a la prevista sobre propietarios de los medios y las fuentes de ingreso privadas y públicas de su publicidad, temas en los que han trabajado colegas de la sociedad civil en Fundar y Artículo 19[12]. A la luz del lamentable recuento de asesinatos, amenazas y violencia contra diversos periodistas en los últimos años en nuestro país, es imprescindible recoger esta información que merma sustantivamente la libertad de prensa en México. Asimismo, se deben desarrollar mediciones de transparencia e independencia sobre el papel del poder judicial, así como problemas de prácticas de corrupción dentro del mismo tema poco explorado –particularmente a nivel estatal- y uno de los pendientes fundamentales en la discusión del sistema nacional anticorrupción[13].

El segundo reto es que la información utilizada para los otros dos índices proviene de los sistemas de compras gubernamentales. En México, Compranet tiene áreas sustantivas de mejora para emular la calidad de la información necesaria para construir mediciones como las que se han realizado en Rumania. De entrada, no toda la información relevante de los contratos de compras públicas está incluida en el portal[14] [10]. Dicho reto es aún mayor en las entidades federativas, tema que escapa a este recuento pero que será fundamental de cara a la plataforma digital que tendrá que desarrollar el secretario técnico del SNA con el fin de sistematizar la información de los procesos de adquisiciones gubernamentales, entre otros diversos aspectos.

Por todo lo anterior, el secretario técnico del SNA, junto con los integrantes del Comité Coordinador, enfrentará muchos desafíos para el desarrollo de indicadores que sirvan para realizar mejores diagnósticos del problema de la corrupción en el país, que sienten las bases para el desarrollo de políticas encaminadas a acotarlo. Sin duda, en estos años los índices de percepción han cumplido un papel importante para empujar la discusión pública de este fenómeno dañino para nuestra sociedad. No obstante, es imprescindible avanzar en el desarrollo de políticas públicas con base en mediciones que atiendan elementos objetivos que acompañan a la corrupción. Indicadores como los mencionados podrán servir como un punto de partida en esta discusión.  La nueva generación de indicadores debe servir para prevenir, investigar y castigar los actos administrativos y delitos de corrupción de manera mucho más puntual y efectiva.

 

* Marco Fernández es Coordinador del Programa de Anticorrupción y Educación de México Evalúa y profesor de la Escuela de Gobierno del Tecnológico de Monterrey, campus Santa Fe. Germán Loyola es investigador del mismo programa en México Evalúa. Los autores agradecen los comentarios y sugerencias de Hortensia Pérez Seldner, Graciela Reyes Retana Laurance Pantin y Cynthia Castañeda, así como el diseño de Miguel Cedillo.

 

 

 

[1] De acuerdo con la Ley General del Sistema Nacional Anticorrupción el sistema se organiza de la siguiente manera:

  • Comité Coordinador (CC) el cual se encarga de la coordinación entre los integrantes del sistema y está formado por un miembro del CPC, el titular de la ASF, el Fiscal Anticorrupción, el titular de la SFP, un representante del Consejo de la Judicatura Federal, el presidente del INAI, y el presidente del Tribunal Federal de Justicia Administrativa
  • Comité de Participación Ciudadana (CPC) que representa a los ciudadanos dentro del sistema y está formado por cinco ciudadanos
  • Secretaría Ejecutiva que brinda apoyo técnico al CC y es un órgano descentralizado que se integra por los miembros del CC
  • Comisión Ejecutiva (CE) que se encarga de generar los insumos técnicos para que el CC cumpla con sus funciones, se integra por el Secretario Técnico y el CPC
  • Secretario Técnico que se encarga de elaborar propuestas de política pública para la CE y éste es nombrado por el órgano de gobierno de la Secretaría Ejecutiva

[2] Actualmente Transparencia Mexicana está trabajando en la medición del índice para 2016, y a principios del año pasado hicieron la invitación al público para contribuir en la actualización del cuestionario que sería aplicado en la edición más reciente del índice. Para mayor información se recomienda consultar la esta liga y para conocer acerca de la metodología de este índice consultar en este enlace.

[3] Instituto Nacional de Estadística y Geografía INEGI (2015). Encuesta Nacional de Calidad e Impacto Gubernamental (ENCIG) 2015. Consultado aquí.

[4] Transparency International (27 de enero de 2017). Explanation of how individual country scores of the corruption perceptions index are calculated. Obtenido de aquí.

[5] Transparency International (25 de enero de 2017). Corruption Perception Index 2016, obtenido de aquí.

[6] Ramin Dadasov, István Toth y Lawrence King.

[7] Mungiu-Pippidi, A., & Dadašov, R. (2016). Measuring Control of Corruption by a New Index of Public Integrity. European Journal on Criminal Policy and Research22(3), 415-438.

[8] Doroftei, I. M. (2016). Measuring Government Favouritism Objectively: The Case of Romanian Public Construction Sector. European Journal on Criminal Policy and Research22(3), 399-413.

[9] Las conexiones políticas se determinan a partir de dos situaciones, en primer lugar, que la empresa haya realizado donaciones a partidos políticos, y en segundo, que la empresa haya recibido un trato preferencial de acuerdo con lo que se documentó de la prensa local.

[10] Para mayor información acerca del sistema de compras se recomienda al lector revisar el este sitio.

[11] Fazekas, M., Tóth, I. J., & King, L. P. (2016) An Objective Corruption Risk Index Using Public Procurement Data. European Journal on Criminal Policy and Research22(3), 369-397.

[12] ARTICLE 19, Oficina para México y Centroamérica & Fundar, Centro de Análisis e Investigación, A.C. (agosto de 2015). Libertad de expresión en venta Acceso a información y censura indirecta en publicidad oficial. Obtenido de aquí.

[13] Si desea conocer más acerca del tema de la independencia del poder judicial se recomienda al lector revisar el trabajo de Julio Ríos y Luis Soto:

  • Ríos-Figueroa, J., & Tamayo, L. F. S. (2017). Competencia electoral e independencia judicial en los estados de México, 1985-2014.Revista Mexicana de Sociología79(2), 287-318.
  • Ríos-Figueroa, J. (2015). Judicial Institutions. In Jennifer Gandhi and Rubén Ruiz-Rufino (eds.), Routledge Handbook of Comparative Political Institutions (pp 195-208). New York: Routledge.

[14] Campos M., Ongay E. & Landaverde O. (2016). MeTrOP: antídoto vs. la corrupción. Obtenido aquí.

 

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